ضرورت تدوین یک چارچوب برای پایش خروجی ها و پیامدها در برنامه هفتم توسعه

اگر در فرایند اولیه برنامه‌ریزی، مسیر ارزیابی و پایش خروجی‌ها و پیامدهای حاصل از اجرای برنامه به ‌روشنی و شفاف برای حکمرانی نظارتی تعیین و تدقیق نشود، پیاده‌سازی و اجرای برنامه‌های توسعه به‌خصوص در سطح ملی با مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو می‌شود و عملا راه به جایی نخواهد برد.

یکی از نقاط ضعف اساسی مشهود در تمام برنامه‌های پنج‌ساله کشور نبود شفافیت برنامه‌های اجرایی و اهداف آنها است. این نقیصه به طور بارزی بر کیفیت اجرای برنامه‌ها و تحقق اهداف اثر منفی گذاشته است. گزارش‌های دستگاه‌های نظارتی از ابعاد مختلف به طور مستقیم و غیرمستقیم به این مسئله اشاره داشته‌اند که اکثر برنامه‌ها یا به اجرا درنیامده‌اند یا اجرای ناقص داشته‌اند؛ بنابراین دستگاه‌ها نتوانسته‌اند به تمام اهداف خود در بخش‌های مختلف دست یابند.

در نبود یک نظام پایش استاندارد نمی‌توان توجیه برنامه‌های پیشنهادی دستگاه‌ها را بر اساس یک چارچوب از قبل تنظیم شده مورد بررسی قرار داد و نه می‌توان مراحل اجرای برنامه‌ها را طبق مولفه‌های عملکرد مورد رصد قرار داد. بدیهی است که در چنین شرایطی نمی‌توان پاسخگویی را از دستگاه‌ها و مجریان برنامه‌های توسعه مطالبه کرد. این مسائل در عمل باعث شده است که بهره‌وری منابع در قالب برنامه‌های توسعه کشور در سطح نازلی باقی بماند و اهداف پیش‌بینی ‌شده در برنامه‌ها تحقق عینی پیدا نکند و فردی هم در این میان پاسخگو نباشد.

در حال حاضر، امکان ادامه روند برنامه‌ریزی طبق روال معمول در گذشته وجود ندارد، به‌ویژه در شرایط تنگناهای مالی که برخی از آنها ریشه در تحریم اقتصادی دارد، استفاده کارآمد از منابع مالی محدود دولت باید از اولویت‌های تحول‌آفرین برنامه تلقی شود. در آستانه تهیه برنامه هفتم این یک فرصت استثنایی است که درباره تهیه چارچوب خروجی‌ها و پیامدهای برنامه تصمیم جدی گرفته شد. تحقق شفافیت، کارآمدی و پاسخگویی در برنامه‌های توسعه در گرو داشتن یک چارچوب پایش و سنجش خروجی‌ها، پیامدها و اثر است که برنامه از خود بر جا می‌گذارد.

امروزه بسیاری از کشورهای در حال توسعه از یک چارچوب پایش مدون ناظر بر خروجی‌ها و پیامدهای برنامه توسعه بهره گرفته‌اند و درواقع پارادایم پایش برنامه‌ها را از حالت اندازه‌گیری صرفا پیشرفت فیزیکی و مالی به یک الگوی حکمرانی مبتنی بر پیامدهای برنامه تغییر داده‌اند. تهیه این چارچوب مهم نیاز به انجام کارهای مقدماتی دارد که عمدتا به مفهوم‌سازی و ارائه تعاریف دقیق از برنامه، طرح، پروژه و فعالیت و همچنین بروندادهای برنامه مانند خروجی، پیامد و اثر برمی‌گردد. بروندادهای برنامه از اساسی‌ترین مباحث در برنامه‌ریزی است؛ اما در برنامه‌های پنج‌ساله قبلی کشور توجه جدی به این موضوع نشده است. به‌ طور کلی هدف‌گذاری در برنامه‌ها باید در ارتباط با این بروندادها صورت گیرد.

گزارش‌های دستگاه‌های نظارتی نشان می‌دهد که دستگاه در تعیین اهداف خود در قالب طرح و پروژه به خروجی حاصل از هزینه‌کرد منابع اکتفا کرده‌اند، در حالی‌که مطالبه اصلی در این خصوص پیامد و اثری است که جامعه از اجرای این برنامه‌ها منتفع می‌شود. به ‌ندرت دیده می‌شود که دستگاه‌ها در زمان تهیه برنامه به پیامدها و اثرات برنامه پیشنهادی خود اشاره داشته و سنجه‌ای را برای پایش پیامدها و اثر ارائه داده باشند.

گزارش حاضر با در نظر گرفتن کاستی‌های فوق‌الذکر بر این شده است که ضمن ارائه تعریف واژگان‌ برنامه، طرح، پروژه، فعالیت و همچنین تعریف دقیق از انواع هدف، خروجی، پیامد و اثر، الگویی را برای پایش برنامه‌ها بر اساس خروجی‌ها، پیامدها و اثر معرفی کند تا با همکاری همه دستگاه‌های ذی‌ربط یک چارچوب پایش تدوین شود. از این‌رو دستگاه‌ها از همان ابتدای کار تهیه برنامه باید با رعایت الزامات این چارچوب مبادرت به هدف‌گذاری برنامه‌های خود نمایند.

دستگاه‌ها و سازمان‌هایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند و همچنین شرکت‌های دولتی باید برای برنامه‌های پیشنهادی خود در برنامه‌های پنج‌ساله فهرست فرهنگی تنظیم کنند، فهرستی که توصیف آن در گزارش مرکز با عنوان ارکان توسعه پایدار آمده است. این چارچوب پایش خروجی‌ها و پیامدها باید ضمیمه این فهرست فرهنگی شود.

طراحی چنین چارچوبی در برنامه هفتم توسعه می‌تواند یک گام اولیه بسیار مفید و تحول‌آفرین برای اهداف کارایی، اثربخشی و پاسخگویی برنامه‌های توسعه‌ای تلقی شود.

یکی دیگر از اقدامات ضروری در آستانه تهیه برنامه هفتم، تبیین یا بازنگری مجدد ماموریت‌ها و وظایف دستگاه‌ها است که بتوان هر برنامه پیشنهادی از سوی دستگاه را با وظایف و اولویت‌های ماموریتی آنها تطبیق داد. چه‌بسا ممکن است برنامه پیشنهادی آنها در برنامه هفتم با حوزه ماموریتشان منطبق نباشد و یا قرابتی با آن نداشته باشد. کشور هند در این زمینه علاوه بر سند اصلی برنامه، دو سند خروجی‌ها و پیامدهای برنامه دستگاه‌ها را نیز تهیه می‌کند و این بیانگر اهمیتی است که آنها به استفاده بهینه از منابع در اثربخشی (پیامدها و اثر) برنامه‌ها و پاسخگویی قائل هستند.