رویکرد رشد فراگیر در بن پیکره برنامه هفتم توسعه؛ الزامات و چارچوب ها

گزارش پیش‌رو، بخش دوم و پایانی یک مجموعه گزارش با محوریت تعیین تم، مضمون یا بن‌پیکره برنامه هفتم توسعه در حد مقدورات و ضروریات توسعه ایران و البته با نگاه به اخیرترین برنامه‌های توسعه در کشورهای موفق و صاحب نظام برنامه‌ریزی است. توضیح اینکه، بخش اول گزارش[۱] پیرامون این پرسش شکل گرفت که آیا امکان هدف‌گذاری برنامه هفتم بر رشد اقتصادی ۸ درصدی مهیا است؟ اگر بنا باشد این دورنگاه[۲] در شاکله سایر اهداف[۳] برنامه قرار گیرد و با درگیر کردن ظرفیت‌های معطل کشور [بخش‌ها و استان‌ها] محقق شود. می‌دانیم که به‌رغم هدف‌گذاری بر این شاخص مهم از زمان تدوین سند چشم‌انداز ۱۳۸۴-۱۴۰۴ تاکنون، چنین عملکردی محقق نشده و روند بلندمدت رشد اقتصادی در ایران نیز نشان می‌دهد به‌استثنای چند سال معدود اوج درآمدهای نفتی در دهه ۱۳۴۰، تغییرات نوسانی و تصادفی ارقام رشد- که متاثر از تکانه‌های برونزا، نه رفرم‌های نهادی داخلی است و به ویژگی ساختاری اقتصاد ایران تبدیل شده- هدف‌گذاری فوق را دور از دسترس کرده است. بنابراین در پاسخ به پرسش فوق و اینکه آیا ما تجربه درونی از بابت تحقق رشد بالا در بازه‌های بلندمدت را داریم که بتوانیم آن را به برنامه خاصی استناد دهیم و مکانیسم‌های برنامه‌ای آن تجربه را امروز نیز مبنا قرار دهیم، پاسخ منفی است. البته دلایل و آسیب‌های مقدم بر این رشد اقتصادی بطئی و نیز عملکرد پایین سایر شاخص‌ها و ارقام توسعه، خارج از دامنه این گزارش بوده و دلایل آن با جزئیات از طرف محققان پرشمار کشور بررسی شده و در ادامه این گزارش صرفا به ‌اختصار بیان خواهد شد.

بنابراین تنها یک راه باقی است و آن اینکه تجربه بیرونی کشورهای واجد رشد بالا را برکاویم، آن‌هم صرفا کشورهایی که نظام برنامه‌ریزی نیز دارند؛ چراکه دنبال خط و ربط‌های برنامه‌ای و سیاستی- حاکمیتی مقوم رشد هستیم. ذکر این نکته لازم است که به‌رغم بازاندیشی دهه ۱۹۸۰-۱۹۹۰، تکانه وارد بر تفکر کینزی و عقب‌نشینی دولت‌ها از چارچوب‌های برنامه‌ای،[۴] به نحوی متناقض شاهد افزایش تعداد و تعدد برنامه‌های توسعه[۵] این بار به شکل محرک‌ها، سیاست‌ها، ابتکارات، آمایش‌ها، چشم‌اندازها و غیره هستیم؛ هرقدر که از فرمت برنامه‌های میان‌مدت کاسته شده باشد. مع‌الوصف، مواردی چون برنامه اخیر ترکیه (۲۰۱۹-۲۰۲۳) و چشم‌انداز ۲۰۰۱ تا ۲۰۲۳ ترکیه؛ سیاست توسعه ملی مالزی (۲۰۲۱-۲۰۲۵)؛ برنامه توسعه پنج‌ساله تایلند؛ برنامه توسعه منطقه‌ای کنیا؛ طرح‌های آمایش سرزمین ۱۰ ساله و ۲۰ ساله کره جنوبی؛ برنامه توسعه عراق (۲۰۱۸-۲۰۲۲)؛ استراتژی توسعه ارمنستان (۲۰۱۴-۲۰۲۵)؛ استراتژی توسعه قطر (۲۰۱۸-۲۰۲۲)؛ چشم‌انداز ۲۰۳۰ عربستان، چشم‌انداز ۲۰۲۵ پاکستان؛ برنامه‌های پنج‌ساله چین؛ و نیز برنامه‌های پنج‌ساله هند؛ و چین می‌توانند به‌رغم تفاوت‌های مفروض با ایران صرفا از بابت پاسخ به پرسش فوق مقایسه‌پذیر باشند. البته بدین دلیل که موارد فوق بیشتر از جنس برنامه‌های سرزمینی، منطقه‌ای، محلی یا از جنس سیاست یا استراتژی هستند تا برنامه‌های جامع توسعه ملی؛ فقط تجربه دو کشور هند و چین مبنا قرار گرفتند. مزید بر اینکه فقط همین دو نمونه واجد رشد اقتصادی مداوم تقریبا ۸ درصدی و بالاتر در چند دهه گذشته هستند و نیز استمرار نهاد برنامه‌ریز دو کشور طی دوره بعد از جنگ جهانی دوم تاکنون زبانزد است؛ اما آیا برنامه‌های توسعه این کشورها واجد ویژگی‌هایی بوده که محرک این رشدهای خیره‌کننده باشد، یا به‌طور مشخص‌تر آیا رویکرد نظری مشخصی در شالوده این برنامه‌ها وجود دارد که بتواند مسئله را با وضوح بیشتر توضیح دهد؟

مطالعه ما بر روی برنامه‌های توسعه دهه اخیر چین و هند نشان داد، رویکرد رشد فراگیر[۶] که مبنای برنامه‌های یازدهم و دوازدهم هند (۲۰۰۷-۲۰۱۷) و یکی از مبناهای استراتژی هند جدید (۲۰۱۸-۲۰۲۲) و یکی از مبناهای برنامه‌های سیزدهم و چهاردهم چین (۲۰۱۵ تا ۲۰۲۵) است؛ احتمالا سرنخ مسئله را در اختیار ما قرار می‌دهد؛ اما ساده‌اندیشانه است اگر فکر کنیم صرف انتخاب یک رویکرد حتی اگر آزمون خود را در دو کشور در حال توسعه که جنس مسائل آنها شبیه ما است و به مانند ما در حال گذار (گذاریافته) از یک سری مشکلات مشابه هستند؛ نقش چوب جادو را خواهد داشت و گره‌های کوری که نظام برنامه‌ریزی ما را احاطه کرده باز خواهد کرد. به لحاظ نظری، رویکرد رشد فراگیر بر شانه نظریه نهادی و انگاره حکمرانی توسعه‌گرا قرار دارد. به لحاظ تجربی نیز، آنچه امکان قرار دادن رویکرد فوق را در بن‌پیکره برنامه‌های اخیر چین و هند قرار داده، این است که چنین کشورهایی در کنار سایر اقتصادهای نوظهور نهادهایی از قبیل بودجه‌ریزی فعال کینزی، نظامات رفاه متشکل، مقررات سختگیرانه‌تر بازار مالی، نهاد تنظیم‌گر مالیاتی، نهادهای گروه‌گرای چانه‌زنی دستمزد و نهادهای هماهنگ‌کننده سرمایه‌گذاری- به زبان عجم اوغلو، نهادهای فراگیر- را به صف کردند که تجربه چین بعد از دوره اصلاحات ۱۹۷۸ و تجربه هند بعد از اصلاحات ۱۹۹۱ گواه بارز آن است؛ بنابراین وقفه بلندمدت تثبیت نهادهای فراگیر و توسعه‌گرا در ایران یک ترمز بسیار محکم است که انتخاب هر نوع رویکردی را به‌عنوان بن‌پیکره برنامه‌های توسعه دشوار می‌کند. علاوه بر ضرورت نوآوری نهادی در آستانه تدوین برنامه هفتم، ضرورت بزرگ‌تر اما انتخاب یک رویکرد مناسب است که با فرض بهبودهای نهادی و قاعده‌گذاری مناسب همایند با خود، بتواند مسائل کشور را هدف قرار دهد. بنابراین پرسش گزارش پیش‌رو این است که اگر بنا باشد رویکرد رشد فراگیر در بن‌پیکره برنامه هفتم توسعه قرار گیرد و خلا نظری برنامه‌ را پر کند، الزامات و چارچوب‌های آن چیست‌اند و دورنمای برنامه و تصویر عناصر برنامه به چه شکل خواهد بود؟ گزارش در پاسخ به پرسش فوق در سه بخش تدوین شده است: بخش اول، مربوط به مختصات مفهومی و نظری رویکرد منتخب؛ بخش دوم، معطوف به دلایل انتخاب رویکرد و تصویر برنامه هفتم ذیل آن؛ و بخش سوم معطوف به الزامات و چارچوب‌های انتخاب آن رویکرد است.