ارائه چارچوبی برای مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران

مقدمهامروزه بدهی بزرگ و رو به رشد شهرداری ها در بسیاری از کشورها مانند ایالات متحده، چین، ژاپن، اسپانیا و مکزیک، سیاست گذاران و محققان را نگران کرده است. رشد افسارگسیخته بدهی بدون اعمال محدودیت در این کشورها، فشار بازپرداخت بسیار زیادی را به شهرداری ها وارد کرده است که تداوم این امر در نهایت ممکن است به بحران بدهی منجر شود. اگرچه استقراض محلی یکی از محورهای اصلی سیستم های غیرمتمرکز مالی است، اما استفاده بدون انضباط از بدهی های محلی می تواند منجر به اختلال در ارائه خدمات عمومی در سطح محلی شده و مهم تر از آن، اثرات خارجی منفی مهمی بر ثبات اقتصاد کلان داشته باشد. نگاهی گذرا به رسانه های عمومی و اجتماعی در سال های اخیر نشان می دهد افزایش مقیاس بدهی شهرداری تهران، توجه و نگرانی سیاست گذاران، محققان و اقشار مختلف جامعه را به پیامدهای این موضوع به خود جلب کرده است. در حال حاضر، رقم مجموع بدهی های انباشت شده شهرداری تهران تا زمان انتشار این گزارش حدود ۸۵ هزار میلیارد تومان می رسد و بیم آن می رود که با ادامه روند موجود و انباشت بدهی، شهرداری تهران با مسئله نکول مواجه شود که وقوع آن نه تنها باعث کاهش رتبه اعتباری شهرداری تهران خواهد شد، بلکه همچنین تامین مالی از بازار سرمایه یا بازار پول را با دشواری مواجه می کند. رقم بالای بدهی های شهرداری تهران به همراه سود سالانه آن ها از یک طرف و مشخص نبودن رقم دقیق بدهی ها و آمار بالای بدهی های ثبت نشده موجب شده است تا اعداد متفاوتی از سوی رسانه ها و سایر نهادها برای برآورد حجم بدهی ها منتشر شود. در چنین شرایطی به نظر می رسد طراحی و استقرار سیستم مدیریت بدهی در شهرداری تهران می تواند به بهبود نظام مدیریت مالی و بهبود وضعیت بدهی ها کمک کند. سوال این است که چگونه می توان چارچوبی قانونی و عملی ارائه کرد که به شهرداری تهران اجازه بدهد علاوه بر اینکه انعطاف پذیری لازم برای ارائه خدمات بهینه را دنبال کند، در دوران ثبات یا بحران اقتصادی نسبت به استقرار انضباط مالی اقدام کند. در این راستا، در پژوهش حاضر نویسندگان کوشیده اند به پرسش های ذیل پاسخ دهند: وضعیت فعلی مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران به چه صورت است؟ الگوی مناسب برای مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران چیست؟ ابعاد، مولفه ها و شاخص های مدیریت بدهی در شهرداری تهران کدام اند؟ به این منظور، سازوکارهای مدیریت بدهی ها در چارچوب استقرار نظام مدیریت مالی عمومی در شهرداری های دنیا بررسی شده و بر اساس آن چارچوبی برای مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران در نظر گرفته شده است. مواد و روش هاپژوهش حاضر از نظر روش توصیفی و از نوع پژوهش های پیمایشی و از نظر هدف جزء تحقیقات کاربردی است. بر این اساس، در گام نخست از طریق مطالعات کتابخانه ای (بررسی تجربیات شهرداری ها و نهادهای فرادست، کتاب، مقاله ها و نشریه های علمی و...) چارچوب اولیه پژوهش طراحی شد. سپس، نگارندگان با توجه به ویژگی های محیطی و کنترلی فعالیت های شهرداری های ایران نسبت به تعدیل مدل اولیه اقدام کردند. این مدل پس از نظرخواهی از خبرگان مورد اجماع قرار گرفته و سپس نسبت به تهیه پرسشنامه پژوهش اقدام شد. جامعه آماری پژوهش حاضر در مرحله کمی شامل مدیران با سابقه در بخش مالی، حسابداری و بودجه شهرداری تهران با اولویت صاحب نظران با سوابق تحصیلی مالی، حسابداری یا رشته های مرتبط بود. این خبرگان بیشتر بر اساس سابقه شغلی در پست های مرتبط با امور مالی، حسابداری، خزانه داری، و... در شهرداری تهران انتخاب شدند که بر این اساس بیشتر آن ها را مدیران و معاونان با مرتبه ۵-۱۵به بالا و با سابقه کار بیش از ۱۰ سال در پست های یادشده تشکیل می دهد. پرسشنامه از طریق روش گلوله برفی و با مقیاس لیکرت پنج امتیازی به صورت برخط برای مدیران یادشده ارسال شد و طی تماس های تلفنی نیز از آن ها خواسته شد که در تکمیل پرسشنامه مشارکت کنند. در نهایت، ۱۰۳ پرسشنامه سالم جمع آوری شدند. اعتبار ظاهری و محتوایی پرسشنامه با نظرسنجی از اساتید و خبرگان انجام شد. علاوه بر این، از روایی سازه نیز جهت به دست آوردن بارهای عاملی در نرم افزار PLS استفاده شده است. همچنین، پایایی پرسشنامه با استفاده از ضریب آلفای کرونباخ بررسی شد. با توجه به نتایج به دست آمده مقادیر پایایی، پایایی ترکیبی و واریانس استخراج شده مربوط به سازه های تحقیق قابل تایید است. علاوه بر این، روایی واگرا بر اساس رویکرد فورنل و لارکر نیز به دست آمد که بر این اساس نیز مدل تحقیق مورد تایید است.یافته هاتجزیه و تحلیل اطلاعات، در این تحقیق شامل دو فاز اصلی توصیفی و استنباطی است. در فاز توصیفی برای متغیرهای فاصله ای، از میانگین و انحراف معیار استفاده شده است. همچنین، در قسمت تحلیل های استنباطی، ابتدا توزیع متغیرها با استفاده از آزمون کولموگروف اسمیرنوف بررسی شده و آزمون ویلکاکسون (به دلیل غیرنرمال بودن داده ها) جهت مقایسه زوجی وضعیت موجود و مطلوب استفاده شد. همچنین، برای بررسی فرضیات تحقیق، از مدل سازی معادلات ساختاری در نرم افزار smartPLS استفاده شده است. طبق نتایج این آزمون، مقدار معنا داری (Sig) متغیرهای مورد بررسی کمتر از ۰/۰۵ است. بنابراین، داده ها غیرنرمال هستند. برای مقایسه وضع موجود سیستم مدیریت بدهی های شهرداری تهران با وضع مطلوب نیز از آزمون ویلکاکسون استفاده شد. با توجه به نتایج به دست آمده، وضعیت موجود و مطلوب مدیریت بدهی در شهرداری تهران معنا دار بوده و بین این دو وضعیت شکاف وجود دارد. در این مرحله مدل استخراج شده از بخش کیفی مورد بررسی و برازش قرار گرفته است. به این منظور، هر یک از مقوله های استخراج شده به صورت جداگانه در حالت مقادیر استاندارد بتا (بارهای عاملی) در نرم افزار pls آورده شده است تا با حذف بارهای عاملی ضعیف (کمتر از ۰/۷) در نهایت مدل نهایی استخراج شود. در پژوهش حاضر تمام بارهای عاملی بیشتر از ۰/۹ بوده اند. همچنین، ضرایب بین مسیرهای اصلی شدت رابطه هر یک از مولفه ها با متغیر درون زا (مدیریت بدهی ) را نشان می دهد که این مقدار برای همه مسیرها بیشتر از ۰/۹ است. این مدل نشان می دهد که مدیریت بدهی ها یک مسئله پیچیده بوده که با بخش ها و عملیات مختلف درون سازمان از جمله: برنامه ریزی و بودجه ریزی، حسابرسی و ممیزی، مالی، خزانه داری، امور حقوقی و... در ارتباط است و موفقیت آن در گرو یکپارچگی و هماهنگی سیاست ها و راهبردهای سازمانی است. نتیجه گیریهدف پژوهش حاضر، ارائه چارچوب مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران است. برای این منظور، سیستم ها و چارچوب های حکمرانی بدهی در شهرداری های دنیا مورد بررسی قرار گرفته و یک چارچوب اولیه استخراج شد. سپس پرسشنامه ای برای بررسی وضعیت موجود و مطلوب در شهرداری تهران تهیه شده و در بین مدیران مالی شهرداری تهران توزیع شد. با تحلیل نتایج حاصل معلوم شد که سیستم مدیریت بدهی در شهرداری تهران با وضعیت مطلوب فاصله زیادی دارد. از این رو، جهت از بین بردن این شکاف چارچوب جامعی برای مدیریت بدهی ها پیشنهاد شد. این مدل جنبه های مختلف مربوط به مدیریت بدهی ها در ۵ بعد اصلی شامل تدوین قوانین و مقررات، تدوین سیاست های مالی و بودجه ای، تدوین و اجرای برنامه راهبردی، حسابداری و گزارشگری مالی و نظارت مالی و بودجه ای به همراه اجزای آن ها را در بر می گیرد. در بعد تدوین قوانین محدودیت های قانونی لازم جهت تحدید و نظام بخشی به بدهی های شهری بر اساس تجربیات جهانی شامل: الزامات مربوط به ایجاد، مصرف، تسویه و ساختار تامین مالی تعیین شده اند. یکی دیگر از این ابعاد، بعد سیاست های مالی و بودجه ای است که در این راستا سیاست هایی جهت جلوگیری از کسری بودجه از طریق بدهی، تعریف وضعیت بحران مالی در شهرداری، مدیریت ریسک اعتباری، شفافیت تفکیک بین عملیات، سیاست های مالی و معاملات مربوط به مدیریت بدهی و هماهنگی سیاست های مالی و بودجه ای اتخاذ شده اند. یکی دیگر از ابعاد اصلی موثر بر مدیریت بدهی شهرداری ها به تدوین و اجرای برنامه راهبردی مدیریت بدهی برمی گردد که مستلزم تدوین برنامه مالی بلندمدت (LFP) و سرمایه گذاری بلندمدت (LIP) و اجرای راهبردهای مدیریت بدهی است. در بعد حسابداری هم مواردی از جمله: طراحی پایگاه داده مدیریت بدهی در بستر فناوری اطلاعات، پیش بینی جریان نقدی و مدیریت وجوه نقدی، گزارشگری، نگهداری سوابق بدهی و پیش بینی بدهی در نظر گرفته شده اند و در نهایت، به عنوان آخرین بعد مدیریت بدهی ها الزامات مربوط به نظارت عملکردی بر بدهی های شهری شامل نظارت مالی و بودجه ای تعریف شده اند. بر اساس تجربیات موفق بانک جهانی (۲۰۱۳)، در رابطه با مدیریت بدهی در شهرداری ها، حاکمیت بدهی در شهرداری ها تنها مربوط به قوانین و مقررات محدودکننده و سایر کنترل ها نیست، بلکه باید شامل یک طراحی متوازن غیرمتمرکز مالی باشد که جنبه های مختلف از جمله برنامه بلندمدت، ساختار اداری و تشکیلاتی مدیریت بدهی ها، حسابداری و گزارشگری، سازوکارهای نظارتی و... را در بر بگیرد. از این منظر این رویکرد مطابق با رویکرد اتخاذ شده در پژوهش حاضر است.